前言
2025年4月2日，美国总统川普（特朗普）发布了《Regulating Imports with a Reciprocal Tariff to Rectify Trade Practices that Contribute to Large and Persistent Annual United States Goods Trade Deficits》（《通过对等关税调节进口，以纠正导致美国商品贸易长期且巨大年度赤字的贸易行为》）。预计该行政命令将对未来几年的国际贸易，甚至是国际经济走势发生较大的影响。为了让更多的读者了解该行政命令的内容，以便于为未来几年的个人职业规划，或者企业经营策略做一个依据和参考，企业出海顾问元哲咨询将全文翻译成中文，翻译时元哲咨询并未获得发布者的授权。如侵权，请美国国务院或驻华使领馆联系我们，我们将在第一时间删除，谢谢合作。
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以下是正文
《通过对等关税调节进口，以纠正导致美国商品贸易长期且巨大年度赤字的贸易行为》
（行政命令 2025年4月2日）
根据美国宪法和法律赋予我作为总统的权力，包括《国际紧急经济权力法》（50 U.S.C. 1701 及以下）（IEEPA）、《国家紧急状态法》（50 U.S.C. 1601 及以下）（NEA）、经修订的《1974年贸易法》第604条（19 U.S.C. 2483）以及《美国法典》第3篇第301条，
我，唐纳德·J·川普，美国总统，认为以下基本情况，包括我们双边贸易关系缺乏对等性、关税税率和非关税壁垒的差异、以及美国贸易伙伴的经济政策抑制国内工资和消费（表现为美国商品贸易长期且巨大的年度赤字），构成了对美国国家安全和经济的异常且特别的威胁。这一威胁的来源全部或在很大程度上来自美国以外，即主要贸易伙伴的国内经济政策和全球贸易体系的结构性失衡。我特此宣布针对这一威胁进入国家紧急状态。
2025年1月20日，我签署了《美国优先贸易政策总统备忘录》，指示我的政府调查我国商品贸易长期且巨大年度赤字的原因，包括由此产生的经济和国家安全影响及风险，并审查和识别其他国家的不公平贸易行为。2025年2月13日，我签署了题为《对等贸易和关税》的总统备忘录，指示进一步审查我们贸易伙伴的非对等贸易行为，并指出非对等行为与贸易赤字之间的关系。2025年4月1日，我收到了这些调查的最终结果，并根据这些结果于今日采取行动。
美国商品贸易长期且巨大的年度赤字导致了我们制造业基础的空心化；抑制了我们扩大先进国内制造能力的能力；破坏了关键供应链；并使我们的国防工业基础依赖外国对手。美国商品贸易长期且巨大的年度赤字在很大程度上是由于双边贸易关系缺乏对等性造成的。这一情况表现为差异化的关税税率和非关税壁垒，使美国制造商更难将其产品销售到外国市场。此外，美国主要贸易伙伴的经济政策抑制了国内工资和消费，从而抑制了对美国出口的需求，同时人为提高了其商品在全球市场的竞争力。这些条件引发了本命令旨在缓解和解决的国家紧急状态。
自1934年以来，几十年来，美国贸易政策一直围绕对等性原则组织。国会指示总统通过双边贸易协定以及后来的全球贸易体系，首先从主要贸易伙伴那里获得降低的对等关税税率。在1934年至1945年间，行政部门谈判并签署了32个旨在对等降低关税的双边对等贸易协定。1947年至1994年间，参与国进行了八轮谈判，促成了《关税与贸易总协定》（GATT）及随后的七轮关税削减。
然而，尽管承诺遵循对等性原则，美国与其贸易伙伴之间的贸易关系近年来变得极不平衡。战后国际经济体系基于三个错误的假设：第一，如果美国带头放宽关税和非关税壁垒，世界其他国家会效仿；第二，这种自由化最终会导致更多的经济趋同，美国贸易伙伴的国内消费占比会向美国靠拢；第三，因此，美国不会积累巨大且持续的商品贸易赤字。
这一框架引发了一系列事件、协议和承诺，但并未实现对等性或普遍提高外国经济体相对于美国国内消费的水平。这些事件反过来使美国商品贸易长期且巨大的年度赤字成为全球贸易体系的一个特征。
简而言之，尽管世界贸易组织（WTO）成员同意以最惠国（MFN）为基础约束其关税税率，从而向所有WTO成员提供最佳关税税率，但它们并未同意将关税税率约束在相似的低水平或以对等方式适用关税税率。因此，根据WTO数据，美国的简单平均最惠国关税税率为3.3%，属于全球最低水平，而我们的许多主要贸易伙伴如巴西（11.2%）、中国（7.5%）、欧盟（5%）、印度（17%）和越南（9.4%）的简单平均最惠国关税税率明显更高。
此外，这些平均最惠国关税税率掩盖了不同经济体在特定产品关税税率上的更大差异。例如，美国对乘用车（内燃机）进口征收2.5%的关税，而欧盟（10%）、印度（70%）和中国（15%）对同一产品征收的关税远高于此。对于网络交换机和路由器，美国征收0%关税，但印度（10%）对类似产品征收更高的税率。巴西（18%）和印尼（30%）对乙醇征收的关税高于美国（2.5%）。对于带壳大米，美国的最惠国关税为2.7%（按值计算等值），而印度（80%）、马来西亚（40%）和土耳其（平均31%）征收更高的税率。苹果进入美国免税，但在土耳其（60.3%）和印度（50%）并非如此。
同样，非关税壁垒也剥夺了美国制造商对全球市场的对等准入。2025年《国家贸易估计报告》（NTE）详细列出了全球范围内针对美国出口的众多非关税壁垒，按贸易伙伴逐一说明。这些壁垒包括进口壁垒和许可限制；海关壁垒和贸易便利化不足；技术性贸易壁垒（如不必要的贸易限制性标准、合格评定程序或技术法规）；不必要限制贸易且不促进安全目标的卫生和植物检疫措施；专利、版权、商业秘密和商标制度不足以及知识产权执法不力；歧视性许可要求或监管标准；跨境数据流动壁垒和影响数字产品贸易的歧视性做法；投资壁垒；补贴；反竞争行为；偏袒国内国有企业的歧视，以及政府在保护劳工和环境标准方面的失败；贿赂和腐败。
此外，非关税壁垒还包括我们贸易伙伴的国内经济政策和做法，包括货币政策和增值税及其相关的市场扭曲，这些政策抑制国内消费并增加对美国的出口。这种缺乏对等性的情况显而易见，美国的消费占国内生产总值（GDP）的比例约为68%，但在其他国家如爱尔兰（27%）、新加坡（31%）、中国（39%）、韩国（49%）和德国（50%）则远低于此。
与此同时，美国解决这些不平衡的努力陷入停滞。贸易伙伴一再阻挠多边和诸边解决方案，包括新一轮关税谈判和约束非关税壁垒的努力。同时，由于美国经济对进口的开放程度过高，美国贸易伙伴在双边贸易谈判中缺乏向美国出口提供对等待遇的动力。
这些结构性不对称推动了美国商品贸易长期且巨大的年度赤字。即使对于美国偶尔享有双边贸易顺差的国家，对美国出口的关税和非关税壁垒的累积也可能使这一顺差小于没有这些壁垒时的情况。在当今的经济和地缘政治环境中，允许这些不对称持续存在是不可持续的，因为它们对美国国内生产产生了影响。一个国家国内生产的能力是其国家安全和经济安全的基础。
我的第一届政府（2017年）和拜登政府（2022年）都认识到，增加国内制造业对美国国家安全至关重要。根据2023年联合国数据，美国制造业产出占全球制造业产出的比例为17.4%，低于2001年28.4%的峰值。
随着时间的推移，美国制造业产出的持续下降减少了美国的制造能力。在某些先进工业领域（如汽车、造船、制药、技术产品、机床以及基础和加工金属）维持强大且有弹性的国内制造能力的需求尤为迫切，因为一旦竞争对手在这些领域获得足够的全球市场份额，美国的生产可能会永久削弱。在国防工业领域扩大制造能力也至关重要，以便我们能够制造保护美国国内外利益所需的国防物资和设备。
事实上，由于美国向其他国家提供了大量军事装备，美国的军事物资库存过低，与美国国防利益不符。此外，美国国防公司必须在生物制造、电池和微电子等一系列关键领域开发新的先进制造技术。如果美国希望维持有效的安全保护伞，以保护其公民和国土以及盟友和伙伴，就需要一个庞大的上游制造和商品生产生态系统，以便在不过度依赖关键投入进口的情况下制造这些产品。
对外国生产商的日益依赖也通过使美国供应链容易受到地缘政治干扰和供应冲击而损害了美国的经济安全。近年来，美国经济的这种脆弱性在COVID-19大流行期间暴露无遗，当时美国人难以获得必需品，以及后来胡塞叛军开始在中东袭击货船时。
美国制造能力的下降还通过其他方式威胁美国经济，包括制造业就业岗位的流失。从1997年至2024年，美国失去了大约500万个制造业岗位，经历了历史上最大的制造业就业下降之一。此外，许多制造业岗位的流失集中在特定地理区域。在这些地区，制造业岗位的流失导致家庭形成率下降，并引发其他社会趋势，如阿片类药物滥用，给美国经济带来了深远成本。
美国竞争力的未来取决于扭转这些趋势。如今，制造业仅占美国国内生产总值的11%，但它贡献了35%的美国生产率增长和60%的出口。重要的是，美国制造业是美国创新的主要引擎，负责55%的专利和70%的研发（R&D）支出。美国跨国企业在中国研发支出的年均增长率为13.6%（2003-2017年），而同期在美国的研发支出年均增长仅为5%，这一事实证明了制造业与创新之间的密切联系。此外，每个制造业岗位还能带动其他相关行业产生7至12个新岗位，有助于建设和维持我们的经济。
正如一个不生产制造品的国家无法维持其国家安全所需的工业基础一样，一个无法生产自己食物的国家也无法长期生存。2013年2月12日的《总统政策指令21》（关键基础设施安全和弹性）将食品和农业指定为“关键基础设施部门”，因为它是“对美国至关重要的部门之一，其无能或破坏……将对安全、国家经济安全、国家公共卫生或安全或这些事项的任何组合产生毁灭性影响”。此外，在我离任时，美国在农产品贸易中享有顺差，但如今这一顺差已消失。被贸易伙伴施加的一系列新的非关税壁垒摧毁了这一顺差，取而代之的是预计每年490亿美元的农业贸易赤字。基于这些原因，我特此宣布并命令：
第一节 国家紧急状态
作为美国总统，我的最高职责是确保国家和公民的经济安全。
我宣布由于美国商品贸易长期且巨大的年度赤字所反映的条件而进入国家紧急状态，仅在过去5年中，这一赤字增长了40%以上，到2024年达到1.2万亿美元。这一贸易赤字反映了贸易关系的不对称性，导致国内生产能力特别是美国制造业和国防工业基础的萎缩。这些不对称性还影响了美国生产商的出口能力，从而影响了他们的生产动力。
具体而言，这种不对称不仅包括外国贸易伙伴之间非对等的关税税率差异，还包括外国贸易伙伴广泛使用的非关税壁垒，这些壁垒降低了美国出口的竞争力，同时人为提高了其自身商品的竞争力。这些非关税壁垒包括技术性贸易壁垒；非科学的卫生和植物检疫规则；知识产权保护不足；抑制国内消费（如工资抑制）；劳动、环境和其他监管标准及保护措施薄弱；以及腐败。即使美国与贸易伙伴的关税税率相当，这些非关税壁垒也会造成重大失衡。
这些失衡的累积效应是将资源从国内生产商转移到外国公司，减少了国内制造商扩张的机会，进而导致制造业岗位流失、制造能力减少以及包括国防工业部门在内的工业基础萎缩。与此同时，外国公司能够更好地扩大生产规模、重新投资于创新并在全球经济中竞争，这对美国的经济和国家安全不利。
美国商品贸易长期且巨大的年度赤字的另一个结果是某些关键和先进工业部门缺乏足够的国内制造能力，这也通过使美国经济对供应链中断的韧性降低而损害了美国的经济和国家安全。最后，巨大的、持续的美国商品贸易赤字及其伴随的工业能力丧失损害了军事准备状态；这种脆弱性只能通过迅速采取纠正措施重新平衡美国进口流量来解决。随着近期国外武装冲突的增加，这种对军事准备和国家安全态势的影响尤为严重。我呼吁公共和私营部门共同努力，加强美国的国际经济地位。
第二节 对等关税政策
美国的政策是通过对所有贸易伙伴的所有进口商品（除本命令另有规定外）征收额外的从价税来重新平衡全球贸易流动。对所有贸易伙伴的所有进口商品的额外从价税将从10%开始，不久后，对于本命令附件I中列举的贸易伙伴，额外从价税将按附件I中规定的税率增加。这些额外从价税将持续适用，直到我确定上述基本条件得到满足、解决或缓解为止。
第三节 实施
(a) 除本命令另有规定外，所有进入美国海关领土的商品应依法缴纳10%的额外从价税。此税率适用于2025年4月5日凌晨12:01（东部夏令时）或之后进入消费或从仓库提取用于消费的商品，但装载于装货港并在2025年4月5日凌晨12:01（东部夏令时）之前在最后运输方式上运输中的商品，且在2025年4月5日凌晨12:01（东部夏令时）之后进入消费或从仓库提取用于消费的商品，不受此额外关税约束。
此外，除本命令另有规定外，自2025年4月9日凌晨12:01（东部夏令时）起，本命令附件I中列举的贸易伙伴的所有商品进入美国海关领土，应依法缴纳附件I中规定的国家特定从价税率。此税率适用于2025年4月9日凌晨12:01（东部夏令时）或之后进入消费或从仓库提取用于消费的商品，但装载于装货港并在2025年4月9日凌晨12:01（东部夏令时）之前在最后运输方式上运输中的商品，且在2025年4月9日凌晨12:01（东部夏令时）之后进入消费或从仓库提取用于消费的商品，不受附件I中规定的国家特定从价税率约束。这些国家特定从价税率适用于所有根据现有美国贸易协定条款进口的商品，除非下文另有规定。
(b) 本命令附件II中列明的以下商品，依法不受本命令规定的从价税率约束：(i) 《美国法典》第50篇第1702(b)节涵盖的所有商品；(ii) 根据《1962年贸易扩展法》第232节施加关税并在2018年3月8日第9704号公告（调整铝进口至美国）、2018年3月8日第9705号公告（调整钢进口至美国）、2020年1月24日第9980号公告（调整衍生铝制品和衍生钢制品进口至美国）、2025年2月10日第10895号公告（调整铝进口至美国）及2025年2月10日第10896号公告（调整钢进口至美国）中宣布的所有钢铝及其衍生品；(iii) 根据《1962年贸易扩展法》第232节施加额外关税并在2025年3月26日第10908号公告（调整汽车及汽车零部件进口至美国）中宣布的所有汽车及汽车零部件；(iv) 本命令附件II中列明的其他产品，包括铜、药品、半导体、木材制品、某些关键矿物以及能源和能源产品；(v) 来自贸易伙伴的所有商品，适用《美国协调关税表》（HTSUS）第2栏规定的税率；(vi) 根据《1962年贸易扩展法》第232节未来行动可能需纳税的所有商品。
(c) 本命令确立的税率是对此类进口商品适用的任何其他关税、费用、税收、征收或收费的补充，除非本节下文(d)和(e)小节另有规定。
(d) 对于来自加拿大的商品，我已根据2025年2月1日第14193号行政命令（施加关税以应对北部边境非法药物流动）、2025年2月3日第14197号行政命令（北部边境情况进展）及2025年3月2日第14231号行政命令（修改关税以应对北部边境非法药物流动）对某些商品施加了额外关税，以应对北部边境非法药物流动导致的国家紧急状态。对于来自墨西哥的商品，我已根据2025年2月1日第14194号行政命令（施加关税以应对南部边境情况）、2025年2月3日第14198号行政命令（南部边境情况进展）及2025年3月2日第14227号行政命令（修改关税以应对南部边境情况）对某些商品施加了额外关税，以应对南部边境非法药物和非法移民流动导致的国家紧急状态。由于这些边境紧急关税行动，加拿大或墨西哥的所有商品根据HTSUS一般注释11的条款，包括第98章第XXIII分章和第99章第XXII分章中规定的任何待遇，涉及《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA），仍可按这些优惠条款进入美国市场。然而，目前不符合USMCA原产地标准的加拿大或墨西哥商品须缴纳25%的额外从价税，但从加拿大进口的能源或能源资源及钾肥若不符合USMCA原产地标准，则须缴纳较低的10%额外从价税。
(e) 根据本命令条款从加拿大或墨西哥进口的商品的任何从价税率不得与本节(d)小节所述现有命令规定的从价税率叠加适用。若本节(d)小节所述命令终止或暂停，符合USMCA原产地标准的加拿大和墨西哥所有商品不得缴纳额外从价税，而不符合USMCA原产地标准的商品须缴纳12%的从价税。然而，这些从加拿大和墨西哥进口商品的从价税率不适用于能源或能源资源、钾肥，或根据USMCA免税待遇且在美国基本完工的商品的零件或组件。
(f) 更一般而言，本命令规定的从价税率仅适用于标的商品的非美国含量，前提是标的商品价值的至少20%为美国原产地。就本小节而言，“美国含量”指完全在美国生产或在美国发生实质性转变的组件所占商品价值。美国海关与边境保护局（CBP）在法律允许范围内，有权要求收集有关进口商品的此类信息和文件，包括在申报时提交，以使CBP能够确定和验证商品美国含量的价值，以及确定和验证商品是否在美国基本完工。
(g) 除根据19 CFR 146.43定义为“国内状态”可免税的标的商品外，根据本命令第2节规定的税率须纳税且于2025年4月9日凌晨12:01（东部夏令时）或之后进入外国贸易区的商品，必须按19 CFR 146.41定义为“特权外国状态”进入。
(h) 根据《美国法典》第19篇第1321(a)(2)(A)-(B)节的免税微量待遇仍适用于本节(a)小节所述商品。根据《美国法典》第19篇第1321(a)(2)(C)节的免税微量待遇仍适用于本节(a)小节所述商品，直到商务部长通知总统已建立充分的系统以全面且迅速处理和收取根据本小节适用于微量待遇商品的关税收入为止。此通知后，根据《美国法典》第19篇第1321(a)(2)(C)节的免税微量待遇不再适用于本节(a)小节所述商品。
(i) 2025年4月2日的行政命令（进一步修改针对中国低价值进口的合成阿片供应链的关税）关于来自中国的低价值进口不受本命令影响，所有相关商品的关税和费用应按其中要求和详述的方式收取。
(j) 为减少转运和逃避风险，本命令或任何后续命令对来自中国的商品施加的所有从价税率同样适用于香港特别行政区和澳门特别行政区的商品。
(k) 为确立本命令所述的税率，《美国协调关税表》（HTSUS）按本命令附件中规定进行修改。这些修改自附件中规定的日期生效。
(l) 除非本命令中特别注明，任何与本命令指示不一致的先前总统公告、行政命令或其他总统指令或指导涉及与外国贸易伙伴的贸易，在此终止、暂停或修改，以充分执行本命令。
第四节 修改权限
(a) 商务部长和美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易与制造业高级顾问及总统国家安全事务助理协商后，如认为此行动不足以解决上述紧急状况，包括总体贸易赤字增加或美国贸易伙伴近期以威胁美国经济和国家安全利益的方式扩大非对等贸易安排，应向我推荐额外行动。
(b) 若任何贸易伙伴通过对美国出口施加进口关税或其他措施对本行动进行报复，我可进一步修改HTSUS，增加或扩大本命令施加的关税范围，以确保此行动的有效性。
(c) 若任何贸易伙伴采取重大措施纠正非对等贸易安排并在经济和国家安全事务上与美国充分一致，我可进一步修改HTSUS，减少或限制本命令施加的关税范围。
(d) 若美国制造能力和产出继续恶化，我可进一步修改HTSUS，增加本命令下的关税。
第五节 实施权限
商务部长和美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易与制造业高级顾问、总统国家安全事务助理及国际贸易委员会主席协商后，特此授权使用《国际紧急经济权力法》赋予总统的所有权力，以实施本命令。各行政部门和机构应在其权限范围内采取一切适当措施实施本命令。
第六节 报告要求
美国贸易代表，在与国务卿、财政部长、商务部长、国土安全部长、总统经济政策助理、贸易与制造业高级顾问及总统国家安全事务助理协商后，特此授权根据《国家紧急状态法》第401(c)节（50 U.S.C. 1641(c)）和《国际紧急经济权力法》第204(c)节（50 U.S.C. 1703(c)）向国会提交关于本命令宣布的国家紧急状态的定期和最终报告。
第七节 一般条款
(a) 本命令不得解释为损害或以其他方式影响：
(i) 法律赋予行政部门、机构或其负责人的权力；或
(ii) 管理和预算办公室主任有关预算、行政或立法提案的职能。
(b) 本命令应根据适用法律实施，并受拨款可用性的约束。
(c) 本命令无意且不创造任何权利或利益，无论是实质性的还是程序性的，可由任何一方在法律或衡平法上对美国、其部门、机构或实体、其官员、雇员或代理人或任何其他人强制执行。
唐纳德·J·川普
于白宫， 2025年4月2日。